Obligasi Daerah: Utang Jangka Panjang dalam Siklus Politik yang Pendek

Oleh: Y Rachmansyah

Lebih dari dua dekade setelah otonomi daerah dan desentralisasi fiskal berjalan, ada satu pertanyaan yang belum benar-benar tuntas dijawab: seberapa mandiri sebenarnya daerah membiayai pembangunannya sendiri? Selama ini, otonomi daerah sering dipahami sebagai kebebasan pemerintah daerah mengatur dan membiayai rumah tangganya. Kenyataannya, saya melihat sebagian besar daerah masih sangat bergantung pada Transfer ke Daerah (TKD), seperti Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan Dana Bagi Hasil (DBH),DOK, Dana Keistimewaan.

Dalam pengamatan saya, ketergantungan tersebut membuat APBD dalam banyak kasus lebih banyak digunakan untuk membiayai kebutuhan rutin pemerintahan daripada menjadi mesin utama transformasi ekonomi daerah. Selama transfer dari pemerintah pusat aman, kondisi terlihat baik-baik saja. Namun, persoalan serius muncul ketika alokasi transfer tersebut berkurang. Itulah yang kini kita saksikan dalam alokasi APBN 2026, di mana Transfer ke Daerah mengalami penurunan signifikan dari sekitar Rp919 triliun pada APBN 2025 menjadi Rp693 triliun (bahkan sempat berada di kisaran Rp649,9 triliun pada pembacaan awal Nota Keuangan).

Bagi pemerintah daerah, penurunan ini bukan sekadar angka dalam tabel anggaran. Artinya, ruang fiskal (fiscal space) untuk membiayai pembangunan semakin sempit. Kekhawatiran membentang mulai dari kemampuan menutup belanja pegawai hingga keberlanjutan pembangunan infrastruktur vital seperti jalan, irigasi, rumah sakit, sekolah, dan pelayanan publik dasar lainnya. Di Jawa Tengah, kondisi fiskal pemerintah provinsi relatif lebih aman dengan rasio belanja pegawai sekitar 26 persen (di bawah batas maksimal 30 persen). Namun, persoalan jauh lebih berat dihadapi kabupaten/kota yang rasio belanja pegawainya telah melampaui 30 persen. Menurut saya, masalah utamanya bukan hanya berapa besar uang yang tersedia, melainkan seberapa besar ruang fiskal yang benar-benar tersisa untuk pembangunan.

Dalam situasi penyempitan ruang fiskal tersebut, skema pembiayaan kreatif (creative financing) mulai marak didiskusikan. Salah satu instrumen utamanya adalah penerbitan obligasi daerah dan sukuk daerah. Secara sederhana, pemerintah daerah menghimpun dana dari pasar modal untuk membiayai proyek pembangunan tertentu. Daerah memperoleh dana segar saat ini, tetapi berkewajiban mengembalikannya pada masa mendatang beserta bunga atau imbal hasil kepada investor.

Di atas kertas, gagasan ini sangat menarik. Daerah tidak perlu sepenuhnya tergantung pada transfer pusat, infrastruktur dapat dibangun lebih cepat, dan masyarakat maupun investor memperoleh wadah berinvestasi. Namun, saya mengajukan pertanyaan mendasar yang harus kita renungkan bersama: apakah obligasi daerah benar-benar memperkuat otonomi daerah, atau justru menciptakan bentuk ketergantungan baru?

Dilema ini mencuat dalam polemik rencana penerbitan obligasi oleh Pemerintah Provinsi DKI Jakarta. Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa mengingatkan agar penerbitan obligasi dilakukan secara hati-hati serta mempertanyakan urgensi berutang ketika sisa kas daerah masih besar. Di sisi lain, Gubernur DKI Jakarta Pramono Anung menegaskan bahwa besarnya kas tidak dapat dipisahkan dari besarnya beban kebutuhan pembangunan, termasuk infrastruktur, kesehatan, dan pelayanan sosial. Bagi saya, perdebatan ini membawa kita pada persoalan fundamental: daerah memang membutuhkan pembiayaan, tetapi apakah daerah benar-benar bebas dan siap menentukan cara membiayai pembangunannya?

Secara regulasi, Indonesia telah memiliki kerangka hukum yang cukup lengkap melalui POJK Nomor 10 Tahun 2024 dan PMK Nomor 87 Tahun 2024 dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU HKPD) . Pemerintah daerah tidak bisa bertindak seperti korporasi swasta yang bebas mencari pinjaman. Ada persyaratan ketat keterbukaan informasi, audit independen, persetujuan DPRD dan Kementerian Keuangan, pemeringkatan efek, keberadaan wali amanat, serta rasio kemampuan membayar utang (Debt Service Coverage Ratio/DSCR) minimal 2,5. Selain itu, dana obligasi dilarang keras untuk belanja rutin atau gaji pegawai, melainkan harus dialokasikan pada proyek produktif yang menghasilkan arus kas penerimaan. Saya selalu menyederhanakan logikanya: kalau berutang, harus ada hasilnya.

Namun, hingga saat ini belum ada satu pun pemerintah daerah di Indonesia yang berhasil menerbitkan obligasi daerah ke pasar modal. Padahal gagasan ini sejak Mentri Keuangannya Bambang Sudibyo , pria asal temanggung, seorang Teknokrat UGM. Menerbitkan obligasi menuntut pembuktian kapasitas kelayakan proyek, kelembagaan yang matang, dan kepercayaan pasar investor. Di sinilah saya melihat munculnya paradoks utama: daerah yang kaya secara fiskal relatif lebih mampu memenuhi persyaratan ketat pasar modal, sedangkan daerah yang paling membutuhkan pembangunan justru memiliki kemampuan fiskal paling terbatas. Dengan kata lain, yang paling membutuhkan uang belum tentu yang paling mampu berutang.

Data menunjukkan daerah berkapasitas fiskal kuat seperti DKI Jakarta, Jawa Timur, Jawa Barat, dan Jawa Tengah memiliki peluang lebih besar memenuhi kriteria DSCR. Sebaliknya, daerah dengan ketergantungan TKD tinggi menghadapi tembok tebal persyaratannya. Menurut pandangan saya, paradoks ini sangat sejalan dengan temuan Lewis (2003) serta Aini et al. (2020) mengenai kesenjangan kapasitas fiskal (fiscal capacity disparity). Persyaratan ketat seperti rasio DSCR secara empiris melanggengkan asimetri pembiayaan sub-nasional. Saya juga menilai instrumen utang daerah tidak secara otomatis menjadi alat pemerataan (equalization tool), melainkan berisiko memusatkan akses modal hanya pada daerah yang ber-PAD tinggi. Daerah yang paling tercekik penurunan transfer justru tereliminasi sejak awal oleh kaku dan ketatnya persyaratan fiskal tersebut.

Persoalan berikutnya yang menurut saya jauh lebih serius adalah utang memiliki umur panjang, sementara politik memiliki umur pendek. Obligasi berjangka 5 hingga 10 tahun atau lebih, sedangkan kepala daerah bekerja dalam siklus politik lima tahunan. Bayangkan seorang kepala daerah menerbitkan obligasi di akhir masa jabatannya untuk membiayai proyek fisik yang megah demi insentif elektoral instant. Manfaat politik dirasakan sekarang, tetapi beban cicilan pokok dan bunga berjalan bertahun-tahun kemudian yang harus ditanggung oleh rezim pemerintahan berikutnya.

Kondisi ini semakin menegaskan kekhawatiran saya terkait kerangka Fiscal Federalism tentang isu inkonsistensi waktu (time-inconsistency issue) dan batas anggaran lunak (soft budget constraint) yang diulas oleh Rodden & Eskeland (2003). Dalam pandangan saya, siklus politik lima tahunan menciptakan insentif yang keliru bagi pembuat kebijakan untuk memanfaatkan utang demi daya pikat elektoral sesaat. Ketika kewajiban pengembalian diwariskan tanpa jaminan arus kas mandiri dari proyek tersebut, pengetatan APBD tidak bisa dihindari dan pada akhirnya mengorbankan belanja pelayanan dasar masyarakat.

Apalagi, saya mengamati budaya birokrasi kita masih sering mengukur keberhasilan dari besarnya penyerapan anggaran, bukan manfaat ekonomi atau arus kas yang dihasilkan. Padahal investor tidak peduli apakah anggaran terserap 90 atau 100 persen. Pertanyaan investor adalah: apakah proyek tersebut menghasilkan arus kas yang cukup untuk membayar utang? Pengalaman kota Detroit , Negara bagian Michigan AS yang mengalami kebangkrutan akibat beban utang, serta persoalan Local Government Financing Vehicles di Tiongkok, menjadi pelajaran berharga yang sering saya ingatkan bahwa utang yang dikelola buruk akan mengubah pembangunan menjadi beban generasi mendatang.

Gagal Bayar Obligasi Daerah?

Risiko paling nyata bagi masyarakat adalah timbulnya apa yang saya sebut sebagai fenomena ‘kanibalisasi APBD’ menjadi nyata. Ketika proyek obligasi gagal menghasilkan penerimaan yang cukup, cicilan utang tetap harus dibayar menggunakan dana APBD. Akibatnya, setiap rupiah yang dialokasikan untuk membayar cicilan utang akan memotong alokasi perbaikan jalan desa, pelayanan kesehatan, pendidikan, dan penanganan stunting. Pertanyaan krusial yang selalu saya lontarkan bukan lagi apakah pemerintah daerah mampu berutang, melainkan apakah masyarakat mampu menanggung konsekuensinya apabila proyek tersebut gagal?

Saya meyakini obligasi daerah tidak boleh dipandang sebagai jalan pintas saat TKD berkurang. Penurunan TKD harus dijadikan alarm untuk memperkuat PAD, efisiensi APBD, reformasi BUMD, dan iklim investasi. Jika obligasi daerah hendak dikembangkan, beberapa syarat mutlak yang saya tawarkan harus dijaga: pertama, penilaian kelayakan proyek harus murni berbasis akademis-teknis dan bebas dari tekanan politik. Kedua, pemda harus memiliki SDM dalam unit pengelola utang profesional. Ketiga, DPRD harus mengawasi keputusan utang jangka panjang yang melampaui masa jabatan kepala daerah. Keempat, setiap proyek wajib memiliki kajian yang transparan. Kelima, hubungan pusat-daerah harus dibangun secara dialogis agar pengurangan TKD tidak dilakukan mendadak.

Pada akhirnya, saya berpendapat bahwa obligasi daerah bukan untuk ditolak, tetapi ia bukan uang gratis. Ia adalah uang masyarakat dan investor yang wajib dikembalikan. Pemerintah daerah harus mengubah paradigma berpikir: bukan sekadar “bagaimana mendapatkan uang untuk membangun”, melainkan “bagaimana membangun sesuatu yang mampu membayar kembali uang yang kita pinjam”.
Bagi saya, otonomi bukan hanya tentang kebebasan mencari sumber pembiayaan, melainkan kemampuan mengambil keputusan secara bertanggung jawab dan memastikan keputusan hari ini tidak menjadi beban generasi mendatang. Obligasi daerah bisa menjadi penyelamat pembangunan, tetapi tanpa disiplin fiskal, ia akan menjadi jebakan di masa depan. Pertanyaan hakiki yang saya tinggalkan untuk kita renungkan: “Berani berutang atau berani bertanggung jawab?”

(Dr. Y Rachmansyah, SE., M.Si., CLD adalah Pemerhati Ekonomi dan Dosen Magister Manajemen Universitas BPD Semarang, Tenaga Ahli Komisi C DPRD Jateng)